Ciudadanía italiana:
Importancia y límites de las causas iniciadas por emigrados trentinos
Dra. Lara Olivetti
Recientemente, motivando su decisión en la necesidad de que la administración pública se ajuste a los tiempos establecidos por la ley, el Tribunal Administrativo del Lazio declaró la ilegitimidad de las largas listas de espera de los Consulados para otorgar el reconocimiento de la ciudadanía italiana. En referencia a la sentencia nº 4826 del 30 de mayo de 2011, remitimos al comentario publicado en este mismo portal.
Uno se podría preguntar si los plazos legales pueden ser considerados válidos también en el caso de los trentinos y sus descendientes que han iniciado la tramitación de su respectiva ciudadanía italiana en virtud de la ley nº 379 sancionada el 14 de diciembre de 2000, cuyo plazo para la presentación de los papeles venció el 20 de diciembre de 2010.
El lapso de tiempo que el Consulado Italiano debe respetar es de 240 días y se refiere al procedimiento administrativo referido a la acreditación de la posesión de la ciudadanía italiana y al reconocimiento y certificación para todos aquellos sujetos descendientes de ciudadanos italianos (jure sanguinis, tabla 4 del decreto del Presidente de la República nº 171, del 3 de marzo de 1995). Por lo tanto, se trata de casos similares al del proceso que dio lugar a la sentencia del Tribunal Administrativo, es decir, un descendiente de emigrados italianos con derecho al reconocimiento de la ciudadanía italiana jure sanguinis en base a la ley nº 91 del 5 de febrero de 1992 (artículo 1).
El reglamento que estableció el plazo no hace explícita referencia a los distintos procedimientos y no menciona, en particular, el caso de los descendientes de trentinos emigrados antes de 1920, cuyo tratamiento prevé una fase de evaluación de cada caso por parte de una Comisión instituida específicamente a instancias del Ministerio del Interior de Italia. Distinto es el caso del procedimiento de reconocimiento de la ciudadanía jure sanguinis (ley nº 91 del 5 de febrero de 1992), que se resuelve enteramente dentro del Consulado Italiano competente.
Las primeras causas promovidas por descendientes de emigrados trentinos son muy recientes y están aún pendientes de resolución por parte de los tribunales. En 2009 tuvieron lugar las primeras dos causas judiciales presentadas por descendientes de emigrados trentinos en Brasil ante el Tribunal civil. El Ministerio sostuvo que era inaplicable un plazo diverso al de los 730 días, pero de todos modos brindó una opinión positiva respecto del derecho de los solicitantes de la ciudadanía italiana que habían iniciado la tramitación hacía seis años. La administración pública adoptó la decisión final, otorgando el reconocimiento de la ciudadanía, pocos meses después. Como consecuencia, el juez no se pronunció sobre el asunto de fondo -el derecho a la ciudadanía-, pues había cesado de existir la materia del litigio.
La cuestión de la aplicabilidad del plazo de 240 días para los procedimientos jure sanguinis, aun en el caso “especial” de los emigrados trentinos (y otros emigrados descendientes del Imperio Austro Húngaro), podrá ser debatida en los procesos en curso. De hecho, algunos descendientes han presentado recientemente causas judiciales ante Tribunales civiles para la obtención de su ciudadanía italiana, habida cuenta que están a la espera del tratamiento de sus respectivas solicitudes desde 2008. La discusión llegará al aula del tribunal en 2011. Si la administración pública no les reconociera el derecho a la ciudadanía, podrá declararla el tribunal a través de su sentencia.
Causas presentadas ante el Tribunal civil y ante el Tribunal administrativo
La situación judicial de una causa que se tramita ante el Tribunal Administrativo Regional (TAR) es diferente de la que se tramita ante el Tribunal civil. El TAR tiene la obligación de velar para que el tratamiento de las solicitudes de ciudadanía se realice conforme a la ley y ordenar que la oficina administrativa muestre los documentos y actos del proceso, y adopte las medidas correspondientes. En la sentencia del 30 de mayo, el TAR indicó puntualmente cuáles eran los límites establecidos por la ley de la actividad administrativa y ordenó proceder de acuerdo con la legislación en el tratamiento de la práctica en cuestión. El TAR no puede entrar en el mérito ni declarar por sí solo el otorgamiento de la ciudadanía italiana.
La ciudadanía italiana es, en el caso de los descendientes de emigrados italianos (ciudadanía jure sanguinis, art. 1 de la ley 91/1992), un derecho subjetivo previsto por la ley: el tratamiento de la cuestión de fondo es competencia del Tribunal civil, que tiene el poder de decisión tanto sobre la legitimidad de la práctica como sobre el mérito de la misma, y puede decretar directamente el otorgamiento de la ciudadanía italiana.
Los presupuestos para solicitar al Tribunal civil la declaración del derecho a la ciudadanía italiana son, para los descendientes de emigrados trentinos:
a) el origen del antepasado emigrado de territorios pertenecientes al Imperio Austro-Húngaro, previstos en la ley;
b) la emigración en fecha anterior a la anexión de dichos territorios por parte de Italia o de Yugoslavia;
c) la descendencia directa del solicitante respecto del antepasado emigrado;
d) la declaración de elección de la ciudadanía dentro del plazo previsto por la ley.
Ambos Tribunales, el administrativo (TAR) y el civil, pueden decidir la condena de la Administración italiana y establecer que sea ella la que cargue con las costas del proceso, incluso los gastos incurridos por la defensa y, si así fuera solicitado, el pago de un resarcimiento derivado de los daños sufridos por la persona litigante. Esto ocurre, en particular, cuando otros casos análogos hubieran sido resueltos por los Tribunales de manera conforme al caso en cuestión.
Causas unificadas
El juez puede evaluar la existencia de conexidad entre solicitudes de ciudadanía italiana presentadas por más de un descendiente que deriven de un mismo antepasado común, y tratarlas dentro un único proceso judicial. De allí se deriva un significativo ahorro de tiempo y de recursos en la administración de la justicia. El caso será entonces tratado en un único proceso en el que participarán todos los interesados y la sentencia final aludirá a la posición de cada una de las partes. El juez comprobará y resolverá la situación de cada requirente del derecho de ciudadanía.
Causas colectivas
Un grupo de personas pueden presentarse ante el juez administrativo en una causa colectiva, si todos ellos son titulares de intereses previstos por la ley en forma homogénea, a fin de restablecer el normal funcionamiento de la función y la correcta prestación de un servicio de parte de la administración pública (decreto legislativo nº 198 del 20 de diciembre de 2009).
Este tipo de acciones es una novedad en Italia y tiene por objeto la evaluación de parte del juez de la incongruencia de las características concretas (tiempo y modo) con que se brinda el ejercicio de una función pública, respecto de los parámetros de calidad exigibles a dicha administración. Se determina si la administración ha demorado la emanación del acto administrativo, incumpliendo los plazos previstos, o bien ha violado disposiciones en materia de desempeño. Para ganar una causa, no basta referirse únicamente a los términos legales, sino que es necesario que se determinen los parámetros preestablecidos respecto de la calidad del servicio de la correspondiente función administrativa y se presente una propuesta alternativa de organización para hacer que la misma pueda realizarse en forma más eficiente.
En materia de procedimientos para el reconocimiento de la ciudadanía, no existen muchas referencias para reconstruir un plan eficiente para el tratamiento de las solicitudes presentadas por los emigrados y sus descendientes. Puede evaluarse la correspondencia entre la situación actual y los principios generales en materia de optimización de la productividad del empleo público y de eficiencia y transparencia de la administración pública, previstos en la ley de 2009 (decreto legislativo Nº 150 del 27 de octubre de 2009) y objeto de las deliberaciones de la Comisión Independiente de Evaluación de la Administración Pública (CiVIT).
La acción colectiva ha sido promovida, hasta ahora con éxito, por asociaciones de consumidores contra empresas privadas con relación a la prestación de servicios a la comunidad. Hay en curso algunas acciones de este tipo contra la administración pública (por ejemplo, contra el Ministerio del Interior por demoras en la renovación y la entrega del permiso de estadía en Italia para ciudadanos extranjeros), pero aún no existen sentencias que aporten claridad sobre aspectos importantes relativos a la modalidad, la prueba de la ineficiencia administrativas y las perspectivas de este tipo de acciones.
Costos de las acciones legales
Para el inicio de la causa, normalmente se prevé el pago de una tasa para los gastos procesales de 250 o 340 euros, según el tipo de proceso (administrativo o civil). Sin embargo, las causas referidas al derecho a la ciudadanía están exentas del pago de esta tasa, por cuanto se trata de causas referidas al estado y capacidad de las personas (decreto nº 115 del Presidente de la República, del 30 de mayo de 2002).
Para una referencia respecto de los costos de las acciones legales, es posible consultar el Tarifario Forense (Decreto del Ministerio de Justicia nº 127, del 8 de abril de 2004), que establece en forma detallada el costo –mínimo y máximo– de los actos del abogado, estableciendo los derechos y honorarios. Según la circunscripción, el número de tales actos y las audiencias necesarias, los costos de la acción legal varían. De manera general, se puede presumir que pueden oscilar entre los 3000 y los 6000 euros, ya sea que se tramiten ante un Tribunal civil o administrativo.
En caso de tratamiento unificado de un conjunto de casos, el Tarifario Forense prevé que el honorario del abogado sea único para todas las partes por él representadas. El honorario previsto para la causa puede aumentar en un 20% por cada parte que se agregue hasta un máximo de diez. Si el número de solicitantes superase los diez, el honorario podrá aumentar un 5% por cada parte que se sume más allá de las primeras diez y hasta alcanzar un máximo de veinte (Cap. I, art. 5).
Límites de las causas judiciales
Actuar en juicio permite afrontar cuestiones que no han podido ser resueltas con el diálogo. La solución, contenida en la sentencia del juez, resuelve el caso individual y su relevancia está referida únicamente a ese caso en particular, es decir, a la persona o familia que hubiera promovido el proceso. La sentencia del TAR que hemos citado más arriba ordenó que se procediera a la legalización y al tratamiento de la solicitud de ciudadanía de la parte recurrente dentro de los límites previstos por la ley.
La acción judicial no permite afrontar la cuestión general de las demoras en el tratamiento de las solicitudes para el reconocimiento de la ciudadanía y la ausencia de una organización que permita considerar como ciudadanos también a los emigrados y sus descendientes, considerando que la emigración es un fenómeno integrante de nuestra historia y de la propia identidad italiana.
Por otra parte, la causa legal traslada la discusión del plano del diálogo y de la relación con la oficina administrativa, al plano del contencioso judicial. Si cita a los Ministerios competentes para que comparezcan ante el juez y se discute con argumentaciones de hecho y de derecho, hasta el momento en que el juez dicta la sentencia siguiendo las reglas establecidas en el Código procesal.
Uno se podría preguntar si el hecho de promover causas judiciales para hacer cumplir el propio derecho podría servir para atender la problemática –aún más amplia– vinculada con los obstáculos que existen para el reconocimiento mismo de la comunidad italiana en el exterior por parte del Estado italiano.
No es tarea del abogado responder esa pregunta en forma acabada. Podemos observar qué ha ocurrido hasta ahora en la historia de la República Italiana: la ley y el comportamiento de la administración raramente se han modificado en cuestiones referentes al otorgamiento de la ciudadanía a los emigrados. Cuando ha habido algún cambio, ha sido principalmente como resultado del debate promovido a gran escala por sujetos individuales y organizaciones ligadas a la emigración, que han llevado adelante iniciativas ante el Parlamento, a través de campañas de sensibilización de las que han participado otros actores sociales, lo que ha permitido llamar la atención de instancias políticas, sociales y económicas. Así fue como se logró el reconocimiento del principio de la doble ciudadanía (ley nº 91 del 5 de febrero de 1992). Más adelante, en el año 2000 y luego de varios intentos, fue aprobada la ley sobre el derecho a la ciudadanía para emigrados procedentes del Trentino y otros territorios anexados por Italia luego de 1919 (ley 379/2000). En 2006 se reconocido el derecho a la ciudadanía italiana a los residentes en territorios italianos cedidos a la República de Yugoslavia en 1947 y en 1975 (ley nº 124 del 8 de marzo de 2006).
Pocas de estas iniciativas han provocado cambios significativos y generales en las sentencias de los jueces. Esto ocurrió solamente en aquellas ocasiones en que la Corte Constitucional eliminó algunas de las normas establecidas por la ley de ciudadanía (poder otorgado en forma exclusiva por la Constitución a la Corte): eso ocurrió en 1975 y en 1983 cuando se estableció la igualdad de trato a hombres y mujeres y se dejó sin efecto la pérdida de la ciudadanía italiana por parte de aquellas mujeres emigradas que hubiesen adquirido otra ciudadanía en virtud del matrimonio con ciudadanos de otros estados, con la consecuente imposibilidad de transmitir la ciudadanía italiana a sus hijos. Incluso en estos casos la resistencia de la administración pública fue tal que negó el reconocimiento de la ciudadanía italiana a los hijos nacidos antes de la entrada en vigor de la Constitución (1º de enero de 1948), lo que es objeto de discusión aún hoy, no obstante el principio aquel principio haya sido confirmado por la más alta corte civil en 2009 (sentencia nº 4466 de la Corte de Casación, en fallo plenario del 25 de febrero de 2009). Este asunto ha tenido consecuencias incluso respecto de los descendientes de emigrados trentinos, para los cuales el Ministerio del Interior difundió en su momento una serie de directivas tendientes a excluir la aceptación de solicitudes de ciudadanía presentadas por descendientes en línea femenina (circular K. 78 del 24 de diciembre de 2001).
Las discusiones que se dan dentro del aula del Tribunal y las sentencias no pueden tener un efecto directo sobre las problemáticas generales, las cuales requieren de decisiones políticas y organizativas. Es necesario, sin embargo, reconocer que aquellas causas promovidas por quienes han tenido el coraje de hace frente a un sistema adverso, han contribuido a poner en claro las posiciones dentro del campo, indicando en qué circunstancias la forma de proceder de la administración pública se encuentra en contraste con la ley y con la Constitución y cuándo se está ante una actuación legítima. Esto constituye, de por sí, una ayuda fundamental para todos aquellos que deseen presentar propuestas tendientes a afrontar la cuestión del acceso a la ciudadanía italiana con claridad y fidelidad a los principios fundamentales de la República.
Traducción y adaptación al castellano: Mariano Roca
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